新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業有限公司合同糾紛一案二審民事判決書，[最高人民法院（2015）民二終字第167號]，載于《最高人民法院公報》 2017年第4期（總第246期）。

一、《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》關于自然保護區的規定及現場發布會實錄節選

（一）新規

《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2017年7月27日生效）

第十八條  當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。

（二）現場發布會實錄節選

最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林介紹司法解釋的有關情況：

五、特別區域內礦業權合同效力的司法審查

礦產資源兼具財產屬性和生態屬性,其開發利用又必然具有環境負外部性。環境保護法、自然保護區條例等法律法規明確規定，重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護；自然保護區、風景名勝區等區域內禁止進行勘查開采活動。在上述特殊區域內勘查開采礦產資源會對區域內環境公共利益造成重大損害。實踐中，有些地方為促進經濟發展罔顧生態環境保護需要，有悖綠色發展理念和生態文明建設要求，故人民法院應適度發揮司法的能動作用，對上述特別區域內的礦業權合同效力進行特別審查，為保障生態文明建設提供司法服務?！督忉尅返谑藯l規定：“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效?！碑斎?，人民法院對此類合同效力的認定不影響國土資源、環境保護主管部門依法對涉及的違法違規行為進行行政監管和處罰。

經濟日報記者：我的問題是提給環保部的。當前部分自然保護區內仍然存在一些非法勘查、開采的違法行為，這次的《司法解釋》也明確了自然保護區等特別區域內的勘查、開采合同效力問題。一般環保部在處理這類違法行為的時候是怎么做的，就是怎么解決這些問題？

別濤（環境保護部政策法規司司長）：

謝謝你對環保問題的關注。剛才鄭庭長已經解釋了，自然資源同時具有生態環境的屬性，特別是資源的勘查、勘探、開采的過程之中，對自然生態環境是有比較大的影響。鄭庭長剛才也提到了，最近中辦國辦通報了關于祁連山自然保護區內違規開采礦產資源等破壞生態資源的行為，也非常嚴肅地指出了這一類問題。對于地方的黨政部門、相關的企業也做出了非常嚴厲的處理。最高法院在制定《司法解釋》過程中也特別關注了礦產資源開采過程中的環境問題。我清理了一下，這個《解釋》有23個條文，至少有6個條文涉及到生態環境保護。剛才說涉及到合同效力問題。這個《解釋》制定過程中也充分征求了有關部門的意見，包括環保部門，我很贊賞條文中相關規定，不僅僅是有效的問題，我愿意跟你一起來提醒注意一下，第四條第二款規定，礦產資源的受讓人勘查開采礦產資源未達到國土資源主管部門批準的礦山地質環境保護與治理恢復方案要求，在國土資源主管部門規定的期限內拒不改正的，合同無效。

礦業權人如果自己約定不履行安全生產、生態環保、修復義務的，或者不承擔其他的法律責任的，人民法院可以依法認定這個合同無效。你剛才說的涉及到第18條，法律法規是非常清楚的。除了自然保護區條例、環保法的規定，國家在自然保護區、重點生態功能區、敏感區、脆弱區等這些特殊保護區內是有嚴格保護的，有些是禁止生產開發。如果當事人約定在這些需要特殊保護區域內勘探開采的，損害公共環境利益的，人民法院也是要認定無效的。所以對這些條款，是人民法院充分注意到了礦產資源開采過程中對環境的影響，充分吸取了地方審判實踐中暴露出的一些問題。我覺得某種程度上也吸納了最近中辦、國辦發布的關于祁連山通報的精神，對于今后的礦產資源的開發過程中以及對生態環境的保護，特別是對具有重點生態價值的這部分區域的保護，具有特殊的意義。

我們的國土開采過程中，對于生態環境保護破壞的事例和案例是很多的，說到祁連山的問題，以及其他的一些保護區。這些保護區之所以劃定是因為它具有生態系統的代表性，保護區域內具有特殊的動物、植物和特殊的生態價值，正是因為有特殊的生態價值，國家才予以保護。如果開發權人為了自己短期的集團的甚至一部分地方的局部的經濟利益，只算小的經濟賬，而不算大的環境賬、生態賬的話，行政機關要處理，人民法院也會依法履行職能，認定這類合同無效。如果造成損害的，國土、環保等有關部門還要依法追究他的行政、民事、刑事責任。

中央電視臺記者：法院為何要對自然保護區、風景名勝區、國家重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區等特別區域內的礦產合同效力進行特別的司法審查呢？

別濤（環境保護部政策法規司司長）：

謝謝你對自然保護區的關注。我想引述一下新環保法的規定，剛才說了，自然資源的開采與生態環境的關系相當密切。根據《環保法》的規定，礦產資源屬于環境要素之一。這是第一個概念?！董h保法》第29條明確規定，國家在重點生態功能區、生態敏感區、脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格的保護。今年中央深改小組通過《關于劃定和嚴格遵守生態保護紅線的指導意見》之后，環保部會同有關部門正在做這件工作，要求把各省級行政區域內的生態紅線要劃定、落地、勘界、立標，這樣才可以更便于遵守。

而且《環保法》第三十條還明確規定，開發利用自然資源應當合理開發保護生物多樣性、保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案，并予以實施。所以回答你剛才說的這個問題，可以說是個法律問題，也可以說是一個科學問題，這些自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、敏感區、脆弱區這些特殊區域之所以特殊，就是因為這些區域之內所含的自然要素或者環境因素的特殊性，對于維護一個區域生態平衡的重要性，對于水土保持、水源涵養、生物多樣性的維護具有特別重要的意義。我們知道三江源，是特殊的生態敏感區域，它的功能就是涵養水源。祁連山也是作為國家級的保護區，那里的保護區地域很大，生物多樣性是非常豐富的，有冰川、草原、草甸，也有礦產資源，有不同的要素，不同的要素有不同的功能。比如說祁連山，祁連山是連接兩大沙漠地帶，內蒙古的阿拉善沙漠一直到青海西藏的“騰格里”沙漠，它是一個特別脆弱的地區，一直連續到我們中原地帶，一直到西北加上河西走廊，那是水源涵養、生態保護極為脆弱、極為敏感，國務院發布的全國主體功能區規劃把它劃定的主要功能就是維持它的生態功能，它的生態功能，包括水源涵養、動植物的保護、生物多樣性的維護，遠遠高于里面的水資源、礦產資源的價值，維護中國大西北的山川美麗、生態平衡。為了生態功能的保護的要求，我們要保護它，認定它主要功能是生態保護，與之相悖的就要予以制止。祁連山這次兩辦的通報，就是因為在這個保護區內違反它的主體功能，多處小礦、小水電的無序開發，對于生態保護造成嚴重損害。嚴格來說，這是個法律問題，也不是法律問題。用我的理解來說，它的主要生態功能對于美麗中國的建設更加重要，有限的、短期的經濟利益價值不足以與之相匹配，大家看中央發布的兩辦通報，配了一篇文章，叫《扛起生態文明建設的政治責任》。謝謝。

賈清林（最高人民法院環境資源審判庭審判長）：

剛才別司長是從行政管理的角度對這個做了一個闡述，我們從司法的角度考慮這個問題，剛才說了自然保護區這個特殊區域，具有很強的生態價值。其中涉及到的礦產資源勘查開采問題，涉及到地方的經濟發展，經濟發展和環境保護在一定程度上具有矛盾。自然保護區的劃分目的是保護生態環境，同時要發展經濟，發展經濟就要開發礦產資源，這個矛盾如何解決？本條解釋也是從我們在實踐中遇到的相關案例提煉出來的規則，去年發布的礦業權十大典型案例，其中有一個新疆自然保護區內進行礦產資源開發利用的合同效力認定的問題。之所以規定這個規則，是因為在這種情況下，很多時候，對于開發礦產資源的開發利用是有明確的規定，但是實踐中有很多自然保護區里又涉及了礦業權的流轉、合作和開發，這些合同盡管經過了批準，我們作為法院能不能依職權進行審查？本條解釋就是為了解決這個問題。

在這個特殊區域里面，盡管可能經過了國土資源部門或者其他相關部門的批準，進入訴訟階段之后，法院仍然依職權進行審查，考慮的也是環境公共利益、對生態環境保護的問題，剛才其他領導也談到了，因為這確實帶有很強的負外部性，礦產資源開發本身對環境造成影響，在自然保護區生態價值很強的情況下，一旦造成破壞，很有可能造成不可逆的損害。這種情況下，法院從司法的角度來說，基于發揮適當的司法能動性，在這些特殊區域，對這種礦產資源開發利用的合同，無論是否經過了批準，法院都應該依職權進行審查，并根據具體情況進行處理。

自然保護區和風景名勝區，有明確的行政法規規定，但是像重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區，盡管環保法有原則性的條款，但是并沒有相應的禁止性的明確規定。我們認為，在這些區域即便沒有法律和行政法規的強制性規定，但是如果這類勘查、開采礦產資源的行為會導致生態環境的破壞、污染，我們仍然可以從社會公共利益尤其環境公共利益的角度，確定合同無效，最終目的是保護生態環境。

別濤（環境保護部政策法規司司長）：

我剛才講了一些我理解的從自然科學或者生態保護上的想法，我現在回到法律上回答你這個問題。實際上從立法行政到司法，都是形成了一個“組合拳”，在禁止保護區內非法開發活動。從立法以及國務院1994年的《自然保護區條例》明確規定了在保護區內禁止從事的十種行為，明確規定在保護區內禁止采礦。從行政上，環保部門明確規定，在執行過程中，我們在保護區內建立的開發項目，國土也好、環保也好，要進行環境評價，不可能獲得環評批準的，沒有批準就擅自開工，就是違法建設，環保部門可以責令停止施工，拒不停建的，可以移送拘留，并恢復原狀。再有人民法院的司法解釋規定，違反了國家的禁令，在保護區內、在這條生態紅線內違規開采，就是違反了生態紅線，這個合同至此，法院可以主動認定是無效的合同，通過司法來進一步的保護和加強對自然生態區的保護，從立法、行政、司法，大家是共同進行生態保護區的保護，制止非法開采和破壞行為。謝謝。

二、關于自然保護區能否開礦的相關案例

以下案例與最高法院公報案例的裁判思路有沖突，僅供讀者參考。

裁判規則：在自然保護區設立之前已取得探礦權證，探礦權轉讓合同有效

西安初步鄉礦業有限公司與甘肅省地質礦產勘查開發局第二地質礦產勘察院探礦權糾紛一案二審民事判決書[甘肅省高級人民法院（2010）甘民二終字第194號] 認為，“本案初步鄉公司與二勘院之間簽訂的《甘肅省臨潭縣初步鄉金礦普查探礦權轉讓合同書》屬于有效合同。該合同涉及的轉讓標的探礦權，由甘肅省國土資源廳于2004年9月2日登記發證。2005年2月根據甘肅省人民政府的批復，洮河自然保護區建立。按照《中華人民共和國自然保護區條例》及《甘肅省自然保護區管理條例》的相關規定，除法律另有規定外自然保護區禁止開采礦產。但本案探礦權在洮河自然保護區建立之前已經合法設置且一直有效延續，按照《中華人民共和國礦產資源法》及其相關法律規定，礦產資源的勘查和開采屬于性質不同的兩種行為，需要審批機構分別審批，探礦權僅涉及對礦產資源勘查的權利，不涉及對礦產資源的開采，故本案合同涉及標的探礦權不違背法律的禁止性規定。”